关于推进农村产权制度改革,加快全市农村产权流转交易市场建设的调研报告

时间:2015-12-22   作者:市委农村产权制度改革调研小组   来源:廊坊市委农工部

    按照《市委办公室关于推进京津冀协同发展课题研究安排方案》的要求,我们采取发动县(市、区)、市直有关部门调研交流和学习借鉴京津以及省内先进经验的办法,对全市农村产权现状、存在问题及面临的困难进行了深入的调研分析,提出了一些可行性的对策建议。现将有关情况报告如下:
    一、全市农村产权现状特点
    近年来,市委、市政府高度重视和积极推进农村产权制度改革,以改革添动力,以创新促发展,特别是在政策引领、机制创新、市场培育等方面进行了积极探索,在土地承包经营权、林权、农村市场建设等主体改革和发展上取得了初步成效,对繁荣我市农村经济,推动城乡一体化发展发挥了重要作用。总的看,全市农村产权呈现资产资源存量大、生产要素发展快、发展潜力前景好、市场活跃程度低等基本特征。截至目前,全市农村家庭承包经营土地面积474.03万亩,土地承包经营权流转面积77.52万亩;林权登记颁证面积104.92万亩,流转面积1.68万亩;农村集体经营性建设用地面积30万亩,流转面积6379亩;农村生产性固定资产达到718.5亿元,农村社会消费品零售额263亿元;各项小型水利工程明晰产权1602个,共发展农民专业合作社3665个,培育农业产业化重点龙头企业269家。
    我们这里讲的农村产权,现阶段主要包括农户承包土地经营权、林权、“四荒”使用权、农村集体经营性资产(不包括土地)、农业生产设施设备、小型水利设施使用权、农业类知识产权、农村生物资产等产权。通过调研分析,我市的农村产权主要有以下几个特点:
    (一)“三块地”资源容量大,但规模利用率低。
    1、在承包地上,存在家庭承包经营土地面积大、比例高,但经营权流转面积和签订流转合同的比例都明显偏低的情况。全市国土面积962.9万亩,总耕地面积536.5万亩。据统计,农村家庭承包经营土地面积474.03万亩,占总耕地面积的88.36%,土地承包经营权流转面积还不大,仅占家庭承包经营耕地面积的16.36%,低于全国14个百分点和全省6个百分点。全市已签订流转合同63596份,占土地流转总面积的63.8%。
    2、在农村集体经营性建设用地上,存在数量大、利用效率不高的现象。据统计,尽管全市农村集体经营性建设用地面积有30万亩之多,但流转面积小、利用不充分,流转率仅占建设用地总面积的2.1%,其中出让面积2899亩,出租面积293亩,抵押面积3187亩。特别还有5万亩集体闲置的厂房、砖瓦厂等占地长期得不到有效的开发利用。
    3、在宅基地上,存在总量大,空置率高,管理不规范的问题。据国土部门估算,我市农村宅基地面积约80万亩,占全市农村集体建设用地总面积131.63万亩的60.8%,其中流转面积533亩,流转率仅为0.06%。流转大多处于自发和无序的状态,导致出现了村集体收益流失、土地市场秩序混乱、土地征收困难、使用者擅自改变用途等一系列问题。据初步估算,全市宅基地空置率达20%左右。按照全市城乡发展规划,到2030年我市保留村庄数量为875个,有2347个村庄不再保留,由此可以腾出40万亩集体建设用地。
     (二)“三权”改革进度快,但效果不明显。
    1、在集体林权制度改革上,2006年开始在文安县进行试点,2007年全面推开,到2012年前后就基本落实了林地经营权和林木所有权。到目前,明晰林权面积117.05万亩,发证率达89.6%;签订承包合同面积50.54万亩,占登记发证面积的48.2%;林权流转面积不大,流转率仅为1.4%。林权抵押面积2900亩,林权抵押贷款1006万元,但全部为不良贷款。目前这项改革仍存在着林权确权不彻底、林权流转抵押不规范和流转率不高等问题,全市至今还没有建立林权交易服务机构和森林资源资产评估机构。
    2、在深化小型水利工程管理体制改革上,目标任务是2013年启动,2014年试点推进,2015年底将全面完成,目前整体工作进展良好。全市共有包括中小河流及其堤防77条,小型水闸214座,小型农田水利工程7389处,农村饮水安全工程34处。截至目前,共明晰中小河流及其堤防产权72条,小型水闸产权179座,小型农田水利工程产权1330处,农村饮水安全工程产权21处。存在的关键问题是年久失修、产权落实慢,致使使用效率低,资源浪费严重。目前,除中小河流及其堤防、小型水闸、农村饮水安全工程等三类工程使用权尚未具备交易条件外,只有部分农田水利工程(机井及配套)随土地流转进行了交易,交易比例不高。
    3、在开发“四荒”地使用权上,进度慢、利用率低,但开发潜力巨大。到2013年末,全市共有“四荒”及未开发利用土地41.1万亩,占全市总面积的4.3%。主要包括荒草荒滩荒坡地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩等。由于政策扶持不到位,项目融资难度大,开发规划实施慢等因素,严重制约了湿地开发、沙产业发展、“四荒”综合利用和旅游观光休闲产业的发展。
    (三)农村资产家底丰厚,但配置结构有待优化。
    总的看,全市农村生产性固定资产家底丰厚,但村街集体资产实力薄弱,三次产业资产结构不尽合理。据统计,一产固定资产67.8亿元,二产固定资产464.2亿元,三产固定资产186.5亿元。仍存在着一产不强,二产偏重,三产偏弱的问题。村街集体经济组织资产总额100.6亿元,仅占农村生产性固定资产总额的14%。
    (四)农村经营主体发展迅速,但市场辐射带动能力较弱。
    近年来,全市农民专业合作社、农业龙头企业、家庭农场三大经营主体发展势头强劲。农民专业合作社有3600多个,合作社成员达到6.3万人,涌现了固安顺斋、广阳康源、香河桑梓乐园等一批先进典型,但总的看规模小、组织散、竞争力弱,真正带动农民闯市场的不多。全市农业产业化国家重点龙头企业5家,省级48家,市级261家。省级以上龙头企业实现销售收入271.58亿元,实现利润21.29亿元。但每年新增有份量、能够起到举足轻重作用的大企业或大项目较少,投融资规模不大,与廊坊独特的区位优势和发展水平不相适应。全市家庭农场数量达到668个,经营土地面积6.8万亩,平均每个农场经营土地仅100余亩,规模经营面积与先进地区比相差十几倍,规模经营能力和水平仍有较大提升潜力和空间。
    (五)农村市场“吞吐”潜力巨大,但流通渠道和服务品质有待进一步加强。
    农村市场交易的渠道多、品种全、范围广、交易量大。全市农村社会消费品零售额达到260多亿元,占全市社会消费品零售总额的36.7%。对涉及重大民生、食品安全的农村有关流通和管理,供销社发挥了重要作用,他们初步构建了农资、农产品、日用品、再生资源和盐业五大流通网络,重建基层供销社55个,社区综合服务中心20个,年销售商品43.1亿元、销售农资30万吨。但总体上看,农村市场仍然存在流通渠道不畅,服务质量不高等问题。
    结合我市农村产权现状特点,在新形势下要实现农村要素资源优化配置和提高利用效率,推进农村资产资本化、农村资源市场化、农民增收多元化,着力在增加农民财产性收入和推进现代农业发展上实现新跨越,应该讲当前最急迫的就是要建设农村产权交易市场,发挥市场的决定性作用,用市场的办法破解发展中的难题,以适应京津冀协同发展和城乡一体化的迫切要求。
    二、推进农村产权制度改革面临的问题及困难
    调研中,我们既看到了搞活农村产权要素的重要性和必要性,也看到推进农村产权制度改革的艰巨性和复杂性。特别是在政策设计、基础规范等方面仍面临着瓶颈制约。总结起来有以下几点:
    (一)产权归属不清晰。推进农村产权制度改革的最基础工作是确权颁证。只有产权清晰、权属规范,市场交易才成为可能。从目前看,我市在确权颁证方面进展缓慢。据统计,农村土地经营权确权颁证今年任务是237万亩,截至7月底,全市已完成外业测量耕地面积19.9万亩,仅占计划完成的6.05%;已完成二次公示无异议面积9.99万亩,仅占计划的3.03%,这与我省邱县、天津宝坻等地已超过50%的确权颁证面积相比差距甚大。从2010年宅基地统计数据看,全市农村宅基地面积57.19万亩,具有合法手续的有55.99万亩。据国土部门估算,当前全市农村宅基地面积达80万亩,近25万亩宅基地使用处在无证状态。此外,一些集体公益性和经营性建设用地、小型水利设施权属不清的问题也较突出,确权颁证任务十分繁重和艰巨。
    (二)载体平台不健全。推进农村产权制度改革,基础是确权,关键是载体。交易平台既具有信息发布、价格发现、交易中介的基本功能,有法律咨询、资产评估等专业功能,也有抵押融资、土地收储和为农村建设招投标提供延伸服务的特殊功能。从目前我市情况看,除建立了农村土地承包经营权流转服务平台有名无实外,还没有建立起农村产权综合交易服务平台,这就造成产权交易不畅通、不灵活、不规范等一系列问题。民间私下买卖现象仍较严重,资源闲置浪费或利用率不高,缺乏市场溢价功能。在土地流转上,由于没有交易市场竞价机制,流转价格每亩每年一般在1000元上下,由于信息不对称,一些乡村流转价格仍在600-800元,明显低于京津地区(北京平均每亩每年1800元,天津平均每亩每年1200元)。对固定资产的出租,局限于乡域居多,而江浙一带利用产权交易平台,实现了面向社会阳光下公开竞卖,让村集体和农户得到了更多收益。
    (三)政策制度不完善。农村产权流转交易除涉及国家层面的政策法律需要破解外,比如说土地管理法和农村土地承包法、物权法规定,农村土地承包经营权和农村宅基地不能抵押,这对激活农村要素形成了很大制约,这就需要由国家顶层设计来解决。但一些涉及地方性的制度规定、运行机制等问题,我们应该着力进行研究和解决。特别在当前一些农村产权管理分属不同的部门,有的涉及多个部门交叉,容易出现推诿扯皮、效率低下等问题,不能形成强大合力。比如,我们现在搞的确权颁证工作,都由不同部门分头负责,农业部门管承包地,国土部门管集体建设用地和宅基地,林业部门管林权,房管部门管房屋所有权确权颁证,有可能造成不必要的重复、重叠确权的问题。海口市把农村集体土地所有权、集体土地使用权连同上述“四权”一并统一确权颁证,一张图标明“六权”,做到了确权全覆盖,科学处理了六权空间位置关系,实现了科学规范和群众满意。因此,整合职能整合资源,建设统一规范、运行高效的农村产权交易市场,建立较为完备的制度体系和管理机制是当前我市农村产权制度改革的当务之急。
    (四)认识观念不到位。建设农村产权交易市场,应该说中央有政策,省委有要求,各地有实践,廊坊有需求,是大势所趋,势在必行。2014年12月30日国务院办公厅印发了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》,2015年5月29日省政府办公厅印发了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的实施意见》,两个重要文件对农村产权流转交易市场建设都提出了明确要求。从我省看,今年上半年已经完成了邱县、平乡等6个试点县农村产权交易平台建设,7月份全省除廊坊一个设区市无一家参加竞标外,其他10个设区市的44个县参与竞标,其中有42个县中标,并与省政府确定的战略合作伙伴神州数码签约,合作共建农村产权交易平台。神州数码公司将对竞标成功的试点县给予100万元的支持。从全国看,已有12个省会(直辖市)、50多个地市、200多个县建立了农村产权交易市场,交易总量超过8000亿元。比如成都于2008年建立了全国第一家农村产权交易所,累计交易额达到411亿元。从全国、全省看廊坊,在农村产权交易市场建设上,普遍存在畏难怵头、积极性不高和等一等、看一看的情况,这与我们廊坊在全省的地位分量和经济发展水平很不相符,更与京津冀协同发展的形势不相适应。
    三、对策建议
    针对全市农村产权现状特点、推进改革过程中的问题困难,为了少走弯路,我们借鉴京津等地先进经验,建议市委、市政府把农村产权交易市场建设工作摆上重要议事日程,在全市搭建流转交易品种齐全、组织架构清晰、管理制度规范、技术信息联动、交易风险可控的农村产权流转交易综合平台,为推进京津冀协同发展做贡献。现提出如下意见和建议:
    (一)对搭建全市农村产权交易市场的总体构想
    1、总体要求:以坚持和完善农村基本经营制度为前提,以保障农民、农村集体经济组织以及农村各类生产经营主体的财产权益为根本,以规范流转交易行为和完善服务功能为重点,以构建权责明确、管理规范、流转顺畅的交易管理服务体系为主要内容,积极培育和发展农村产权流转交易市场,引导农村产权流转交易市场和平台健康发展。
    2、建设布局:在全市构建“1+10”农村产权交易市场建设体系。“1+10”即“一个中心,十个农交所”,就是在市级建设一个农村产权交易综合服务中心,在每个县(市、区)建设一个农村产权交易所。市、县两级平台相融相通,联网运行。农村产权交易市场既可单独设立,也可设在市、县两级政务服务中心。
    3、建设原则。坚持公益性为主,不以盈利为目的,引导、规范和扶持农村产权流转交易市场发展。坚持公开公正规范,逐步探索形成符合农村实际和农村产权流转交易特点的市场形式、交易规则、服务方式和监督办法。坚持试点先行,根据各县(市、区)经济发展水平和市场发育条件,鼓励有需求、有条件的县(市、区)先行先试,循序渐进。
    4、功能定位。主要为农户、家庭农场、农民合作社、农村集体经济组织等农村各类经营主体流转交易产权提供信息传递、价格发现、交易中介,逐步发展成集信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押融资等为一体的为农服务综合平台。
    5、工作机制。主要是建立三大体系:一是建立监督管理体系。市、县成立农村产权流转交易监督管理委员会,分管领导为主任,下设办公室,办公室主任由党委农村综合部门的主要负责人担任。主要职责是审核、管理和监督产权交易市场建设管理,确保健康规范运行。二是建立经营交易体系。政府成立国有独资公司或委托具有法人实体性的国有公司进行独资或合资建立农交所,承担交易所的运营交易任务,实行市场化运作。三是建立综合服务体系。人员由农业、林业、水务、国土、供销部门抽调组成。并与农交所合署办公,一套机构,两块牌子。主要承担产权咨询、出具产权鉴定书、变更登记、融资担保等任务。
    (二)当前建设农村产权交易市场几项重点:
    1、成立领导机构。鉴于这项工作涉及面广,政策性强,敏感度高,建议市县两级抓紧成立由书记、市(县)长任组长,分管常委和副市(县)长任副组长,各有关单位为成员的农村产权交易市场建设领导小组,下设办公室,设在党委农工部,办公室主任由农工部长兼任。同时从农业、林业、水务、供销、国土等部门抽调专人,充实力量,加强对这项工作的研究指导和深入推进。
    2、起草实施意见。按照国务院办公厅(国办发{2014}71号)和省政府办公厅(冀政办发{2015}14号)关于引导农村产权流转交易市场健康发展的实施意见要求,结合我市的实际,借势京津冀协同发展的有利时机,抓紧制定我市的具体实施意见。特别在农村产权交易市场的组织机构、经营主体、功能定位、组建方式、交易原则、交易品种、交易方式、交易流程、部门职责、监督管理、政策扶持等方面给予明确和授权。
    3、强化政策支撑。市、县两级强化财政支撑力度,将农村产权流转交易市场建设资金列入本级财政专项预算,保证建设资金足额按期到位。编办、政务中心等有关职能部门在机构组建、人员调整、办公场所等方面提供便利,为农村产权交易市场建设创造宽松的政策环境。(北京农交所的办公场所和交易大厅由市财政出资租赁,目前市财政已累计向农交所投入达28亿元。天津市财政对农交所在办公场所、人员安排、经费保障的同时,出台农村土地承包经营权流转按量计补试点项目和资金管理办法,给予土地承包经营权流转每亩20元补助。我省已建成的6个农交所都在县政务服务中心设立农交所交易大厅,每年县财政拨专款支持农交所正常运营)。
    4、抓好试点示范。以县域为重点,着手选择有基础、有条件、有意愿的1-2个县,先行先试。充分发挥农、林、水、国土、供销等部门的优势和职能作用,借鉴江浙、京津和我省的先进经验,加强与神州数码公司合作,加快推进我市农村产权市场建设步伐,建成一批既有廊坊特色适应廊坊需求,又符合省委省政府要求的现代农交所。
 

 
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