义乌让沉睡的土地活起来 农村宅基地改革试点释放巨大制度红利

时间:2019-02-27   作者:   来源:

 在市场大市义乌,宅基地竟能跨村“竞拍”?就在上个月,福田街道、北苑街道的79间农村闲置宅基地经过多轮激烈竞投,以3636.61万元的总成交额,被28户农户竞得。

“宅基地”“跨村”“竞拍”,这些字眼的一齐出现,让人格外关注。在此之前,由义乌先行先试的宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”已被写入2018年中央一号文件。这场竞拍,则是改革的又一次深化,意味着农民手中重要的“不动产”成了更灵活和多元化的“动产”。

土地,在农村改革中始终关键而又敏感。生于斯、长于斯的土地,所有权怎么保障、资格权怎么固化、使用权怎么体现——农民与土地的关系,这是历来中国农村改革中,被激烈争论和反复衡量的问题。最新公布的中央一号文件再次强调“进一步深化农村土地制度改革”。

在义乌,全国农村土地制度改革的试点已经推进4年。从宅基地改革起步,看似波澜不惊,却已深植当地城乡融合发展的方方面面。从直接效果看,它增加了农民的财产性收益、促进土地资源的节约集约利用,但更具改革深意的是,它把土地的受益权给了农民,把选择权给了农民。当个体被充分激活的时候,乡村振兴的活力和内生动力得以不断产生。

义乌市新农村建设中的垂直房改造(资料图片)。

如何把选择权给农民?

廿三里街道里兆村村民吴建东,在义乌国际商贸城做了多年生意。手头虽算宽裕,多年来却是“住房困难户”——地处山区,村内建设用地紧张,宅基地审批迟迟无法落地,为了给儿女改善居住条件,一家人只得在外租房。

义乌拥有全世界最大的小商品市场,却面临地处丘陵盆地、人多地少的现实,用地长期存在缺口。再加上过去农房建设较为粗放随意,土地资源配置效率不高。2010年至2017年间,当地传统商贸业和新兴的电商业提供了大量就业和创业机会,常住人口增长了近37%。既要守住耕地红线,又需要大量土地资源进行城市公共基础设施建设,可谓“捉襟见肘”。

有意思的是,紧缺中也有富余——义乌福田街道西张村、北苑街道柳二村等村庄,通过旧村改造,集中建设。在满足农户建房需求后,宅基地反而还有闲置。

按照国家现行的土地制度,村民建房的宅基地只能在本村申请安置,除了下山脱贫和移民安置等特殊情形外没有跨村安置的途径。这就导致了当地农村宅基地利用陷入怪圈:一边是一些村庄土地资源闲置浪费、只能堆积杂物,另一边是吴建东这样的村民,因为村内无地建房,无奈只能“漂”在县城。

为了摸清“家底”,义乌市自然资源和规划局曾组织过摸底调查,发现农民的建房用地需求和闲置用地,是大体持平的。义乌全市已完成或基本完成新农村建设的174个村中,有97个村可盘活总用地约2200亩;全市正在实施新农村建设的146个村中有用地缺口的约为103个村,按改造现状需增加用地约2300亩。

虽然宅基地多寡不均,但长期受市场经济洗礼的农民早已在用市场化的方式解决。据当地自然资源部门统计,在宅基地改革试点前,约有多起农户间私下发生的宅基地转让,但因没有法律保障,因此引发的民间纠纷不在少数。

与此同时,义乌独特的市场环境,导致宅基地成“香饽饽”。农民洗脚上岸成了与全球客商交易的生意人,他们宅基地上的农房,既是农民住宅,又是经营店面,还可以是出租的公寓。比如福田街道西张村地块,农户年租金收益就将近20万元。他们早就希望通过抵押宅基地上的农房,来获得贷款,甚至部分转让变现。但银行不能像抵押城市商品房一样,通过抵押农房来给农民放贷。

义乌农商行一名工作人员说,《物权法》明确规定集体所有的宅基地使用权不得用于抵押,“农民违约还不上款,银行也无法处置农村宅基地和房屋。”该行曾经做过一份问卷调查,结果显示80%的农户希望农房能用于抵押贷款,3成农户有农房抵押需求。

一边是当地百姓旺盛的需求,一边是亟待被激活的闲置宅基地;一边是发挥市场配置作用的紧迫性,一边是体制和制度的“坚冰”。2015年3月,义乌入选全国33个农村土地制度改革试点县之一,主要承担农村宅基地制度改革的任务。

“改革试点的到来,很解渴!”义乌市自然资源和规划局副局长张黎明说,传统的思路是“一户一宅”,有多少地就干多少事;但现在可以大胆向“户有所居”“住有宜居”探索, 从百姓需求出发来全盘统筹土地利用。

在宅基地“三权分置”的顶层设计下,取得置换、抵押担保、转让交易、有偿使用、有偿退出等举措连续出台。但是,新问题也接踵而来:土地是农业最重要的生活生产资料,在充分发挥市场之手、激活农村“沉睡”资产的基础上,该怎样严守它的保障功能,同时提升农民的生活条件和乡村发展空间?

2019年1月5日上午,廿三里街道里兆村村民吴建东顺利中标福田街道西张村的1.5间(54平方米)宅基地,成为浙江省农村宅基地跨村跨镇街安置的首位受益农户。 龚献明 摄

怎样激发乡村活力?

在当地,很多人都把农村宅基地制度改革比喻为“重整山河”之举。

试点之初,义乌在规划上把城与乡的功能做出区分,203个村划入城镇规划范围,进行城市化的社区管理;329个村进入村镇规划体系,实行总规模控制,鼓励少占和不占耕地,目标是建设富有特色的和美乡村。

然而有人担忧,改革会导致新的“剪刀差”——富村更富、穷村更穷,有钱的村民有丰富的选择,经济条件一般的村民依然没钱也没机会建新房。

南江江畔的坑口村地理位置偏远,就曾有这样的心理落差。这里的自然风光虽美,但受地理条件影响,仅有的21.9亩建设用地分散在4个自然村,农房布局零散,村庄破旧不堪,年人均收入仅1万元,远低于义乌农村人均3.3万的平均水平。

“就像走进‘死胡同’。”坑口村支部书记徐登林说,村集体想借山水做乡村旅游,苦于没有用地指标;村民很想另建新房改善居住条件,更是难上加难。出乎意料之外,这样的村竟是改革中最具潜力的地方。

2016年,经村民代表大会决议后,坑口村更新改造开始了。农村宅基地制度改革的总体思路就是由农民自己决定而不是政府代替农民选择,在严守集体土地所有权的基础上,通过统筹宅基地资格权、放活宅基地使用权,给村集体、村民更大的选择权。

在具体操作上,坑口村的更新改造、交通、水利保护、湿地保护、旅游等多个规划首先实现“多规合一”。原本分散在4个自然村的宅基地,化零为整集中到山脚沿河地带的黄金位置,村民拆掉旧房集中建设新房,不占用一分耕地,28幢269间依山傍水、白墙黑瓦的浙派民房拔地而起。

徐登林告诉记者,村民人均分得33平方米的宅基地,后来每位村民自愿拿出3平方米宅基地,由村集体统筹发展民宿等项目,增加集体经济收入。

村里有些农户经济困难,没钱建房怎么办?在坑口,村民可以有偿调剂其中一部分宅基地面积,给其他有改善需要的农户,将宅基地变现筹集建房资金。

为了保证农民宅基地在有偿调剂中不吃亏,义乌市探索建立了全国首个宅基地基准地价体系,为村民宅基地抵押、调剂、置换提供了价格依据。在该体系中,每个村庄的宅基地都有基准价,每平方米从25870元至2870元不等,并且做到适时更新、动态调整。

在坑口村,宅基地调剂基准价为8000元每平方米。经过竞拍,这里573.56平方米宅基地,在14户农户间完成了调剂,总成交额达到了780多万元,均返还给调出户。“宅基地调剂后不仅筹到了建新房的钱,还有了装修的钱。”一位家庭条件一般的村民说。

更让人意想不到的是,宅基地还能“有偿选位”。坑口村采取公开竞拍的方式由村民选择宅基地位置,地段好的宅基地价高者得。该村一间出行便捷、光照充足地段的宅基地最高价拍到了7.1万元。最终,仅选位费坑口村集体经济就增加了412万元的收入。

村民告诉记者,这几年村民代表大会的召开次数明显增加。原来,编制村庄更新改造规划、宅基地有偿使用和退出、土地收益分配方案、耕地保护等14项内容已被纳入村民主决策范畴,随着农村宅基地制度改革的深入,农村农民的主体地位也在不断增强。

在义乌,已经有105个像坑口这样的村,已经完成和正在开展“多规合一”的更新改造;有76个村通过宅基地制度改革,村集体经济有了源头活水,摘掉“经济薄弱村”帽子的同时,把更多资金投入到农村基础设施配套建设和提升,最终的受益者还是广大村民。

凭什么勇闯“无人区”?

佛堂镇湖滨村,已是“看村不见村”。4年前,它被列入义乌市的城乡新社区集聚建设范围,村民们可以按照1∶5的比例,通过宅基地有偿置换的形式,入住城镇高层住宅并获得相应的产业用房。该村全部安置在蟠龙花园小区,村民们平均每户有3至4套房,除了自住,可以出售、出租,财产收益稳定。

“以前关心村民过得好不好,现在要关心村民在想什么、要干什么。”原湖滨村党支部书记何智明感慨,以前的村是平面的,现在的社区是垂直的,他的工作也得换个思路。

农村宅基地制度改革4年间,义乌城镇化率提高了3个百分点,有1.5万农民开始了城市生活。何智明告诉记者,农村宅基地制度改革为农民进城架起桥梁,但也出现新的问题,比如有的村民依靠房租,每月就收入不菲,怎么管理支配好家庭财产,怎么做好从农民到市民的转化,怎么保持再创业继续奋斗的激情?

城乡融合的道路,从外在的“物”到内在的“人”,依然艰巨。义乌农村宅基地制度改革的历程,也是全新挑战不断涌现的过程。回望历次农村土地制度改革,都涉及多方面利益调整,需要特别慎重处理。

“小步前行,而不是一蹴而就。先探索土地‘三权分置’在制度设计层面扫清障碍;建立基准价格体系,为实现农村土地的财产价值提供了可操作性;有偿调剂、选位,让土地‘活’起来,释放价值。”专家认为,义乌农村宅基地制度改革保持了审慎稳妥。

以坑口村为例,参与调剂的农户必须是本村集体经济组织成员。农户要留有人均15平方米以上的宅基地,确保正常居住才能将剩余的宅基地出让调剂;同时竞买一方,最高宅基地户型面积不得超过120平方米。

如果是跨村调剂,前提是已经完成更新改造的村庄有剩余的闲置宅基地,跨村竞标的村民也需经过资格条件审核,确保“一户一宅”。“土地制度改革,要杜绝投机圈地的发生,更不能让农民流离失所。”义乌市自然资源和规划局调控科干部李荣俊说,即便是宅基地抵押贷款,农户也需留有人均15平方米的合法住所。

在效率和普惠中实现平衡,这是义乌给出的探索经验。“目前农村宅基地制度改革已经进入‘无人区’,但也是‘深水区’。”当地干部坦言,义乌承担着新型城镇化试点、农村改革试验区等16项国家级改革试点,如何加强联动集成并形成合力,将是未来最大的挑战。“但不管怎么改,四条底线贯穿始终,‘土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损’。”

改革试点4年来,义乌共实现节地7208亩,村级组织共获益75.06亿元,农民每年获得的财产性租金收益超过40亿元。红利还在源源不断产生——据测算,义乌全市有宅基地20余万宗,按平均每宗贷款50万元推算,理论上可盘活资产1000亿元以上。加之当地从2016年开始的集体经营性建设用地入市和土地征收制度改革,“人、地、钱”的问题逐一破解,正极大刺激农村投资。

中国科学院大学国家土地科学研究中心主任董祚继认为:“义乌的实践表明,经济发达地区的土地制度改革,仍可以释放出巨大的制度红利。”

 
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