关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见

时间:2018-04-13   作者:   来源:
 
 
中共廊坊市委
廊坊市人民政府
关于稳步推进农村集体产权制度改革的

实 施 意 见

 
为全面贯彻落实党的十九大精神,深化农村集体产权制度改革,保护农民集体资产权益,壮大集体经济,按照中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(中发〔2016〕37号)和中共河北省委、河北省人民政府《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》(冀发〔2017〕21号)文件要求,结合廊坊工作实际,现就稳步推进全市农村集体产权制度改革提出如下实施意见。
一、总体要求
(一)指导思想
全面贯彻党的十九大会议精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,牢固树立新发展理念,以明晰农村集体产权归属、保护农村集体经济组织及成员合法权益为核心,以赋予农民更多的财产权利、探索集体股份制的有效实现形式和壮大集体经济实力、增加农民财产性收入为重点,紧紧围绕推进集体经营性资产改革、发展股份合作等改革任务,不断解放和发展农村社会生产力,促进产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕,为实现乡村振兴战略提供重要支撑和保障。
(二)基本原则
1.把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,明确农村集体经济组织市场主体地位,完善农民对集体资产股份权能,把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点,促进集体经济发展和农民持续增收。
2.尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用,支持农民创新创造,把选择权交给农民,确保农民知情权、参与权、表达权、监督权,真正让农民成为改革的参与者和受益者。

3.分类有序推进改革。坚持分类实施,稳慎开展,有序推进,试点先行,先易后难。有经营性资产的村,特别是城中村、城郊村、开发区村和经济发达村,重点是以股份或者份额形式将集体经营性资产量化到本集体经济组织成员,进行股份合作制改革。有资源性资产的村,特别是农业村,重点是全面推进各类资源性资产的确权登记颁证,探索盘活农村资源的有效途径,积极发展土地股份合作等多种形式的股份合作制经济。有公益性资产的村,特别是文化、教育、卫生等资产重点村,结合美丽乡村建设,重点探索建立健全有利于提高公共服务能力的非经营性资产统一运行管护机制,更好地为集体经济组织成员提供公益性服务。农村集体产权制度改革包括已经实行村改居的城镇社区。

4.坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇,不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了,防止集体资产流失;坚持农民权利不受损,不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了,防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事,妥善处理各种利益关系。
(三)目标任务
1.总体目标任务
通过改革,逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度,保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份,明晰集体所有产权关系,发展新型集体经济;管好用好集体资产,建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制,促进集体资产保值增值;落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利,形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

2.具体目标任务

①农村集体资产清产核资,2018年底前全市基本完成。
②集体经营性资产产权制度改革。启动霸州市省级试点县以及霸州市城区办南头村、北关村、挂甲庄村3个城中(城郊)村,扬芬港镇阙里墅村、张家堡村、小庙村3个经济发达村,东杨庄乡孙家坊村、下坊村、王庄伙村3个一般农业村等9个省级试点村,重点在成员确认、折股量化、股份权能、集体经济有效实现形式、多形式发展集体经济等方面探索路径、积累经验。其它县(市、区)和廊坊开发区要分别选取城中(城郊)村、经济发达村和一般农业村各1个开展试点,到2021年底基本完成全市农村集体产权制度改革工作。
③集体资源性资产股份合作。在基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作的基础上,发展多种形式农村股份合作制经济。
、全面开展清产核资
(一)明确基本程序。清产核资一般以村为单位开展,属于村民小组农民集体所有的以村民小组为单位开展,属于乡镇农民集体所有的以乡镇为单位开展,不能打破原集体所有界限。清产核资工作一般遵循组建工作机构、制定工作方案、清理核实资产、进行权属界定、开展价值评估、公开公示结果、核销调整账务、归档整理造册、审核上报备案、建立健全台账等基本程序。
牵头责任单位:市农业局。
(二)组建工作机构。一般以村为单位组建清产核资工作小组,吸收村干部、党员代表、村务监督委员会成员、成员代表、财会人员等参加,负责组织实施资产清查、实物盘点、价值评估等相应工作。对集体资产存量较大的村(组),农民群众有要求且确有必要的,经集体经济组织成员大会或代表大会决议,可以委托有资质的中介机构进行资产评估。
牵头责任单位:市农业局,责任单位:市审计局、市司法局。
(三)细化清查内容。对农村集体所有的各类资产进行全面清产核资,包括三类:资源性资产,主要为农民集体所有的土地、森林、山岭、荒地等,已完成农村土地、林地等资源性资产确权登记颁证的,可直接登记造册;经营性资产,主要为用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等;非经营性资产,主要为用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等资产。在摸清农村集体三类资产整体情况的基础上,重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等,查实存量、价值和使用情况,做到账证相符和账实相符。
牵头责任单位:市农业局,责任单位:市林业局、市水务局、市国土资源局、市教育局、市科技局、市文广新局、市卫生计生委、市体育局。
(四)规范处置资产。对清查出的应入账但未登记入账的资产,经核对公示后登记入账;对有账无物或者核算不准确的资产,经核对公示后调整账目;对长期借出或者未按规定程序租赁转让的资产,要清理收回或者补办相关手续;对侵占集体资金和资产的,要督促当事人如数退赔;对显失公平的村集体资产资源承包租赁合同,按照有关政策规定重新估价审核,重新发包;对涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理,构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。
牵头责任单位:市农业局,责任单位:市财政局、市委组织部、市纪委。

(五)建立集体资产资源登记管理制度。清产核资结果应向本集体经济组织全体成员公示,经成员大会或代表大会确认,报乡镇政府审核、县级主管部门备案。集体经济组织代表集体行使所有权并对所有清产核资核实后的集体资产按照资产类别进行管理。未成立集体经济组织的由相应的村民委员会、村民小组代表集体行使所有权。要建立固定资产管理台账,登记固定资产的基本情况及承包租赁等情况;建立集体土地资源登记簿,登记承包租赁、投资入股和土地资源存量等情况;搞好集体建设用地使用权等重点事项的登记。

牵头责任单位:市农业局,责任单位:市国土资源局。
(六)加强农村集体资产财务管理。改革后的集体经济组织要按规定建立健全各项财务管理制度和会计核算办法,有集体资产且自主经营的可不执行财务会计委托代理制度。各级农业行政主管部门要加快建立完善农村集体资产监督管理平台,实现集体资金资产资源管理信息化,指导落实集体财务公开制度和集体经济组织成员的监督管理权。加强县乡两级农村经营管理体系建设,强化对集体经济组织的指导监督,做好日常财务收支等定期审计及村干部任期和离任经济责任等专项审计。
牵头责任单位:市农业局,责任单位:市财政局、市审计局。
三、做好成员身份确认
(一)搞好工作指导。县级政府要制定农村集体经济组织成员身份确认指导意见,对成员身份确认的时点、程序等有关事项作出原则规定,并指导农民群众通过民主协商确认成员身份,确保县域范围内相关政策基本一致。开展农村集体产权制度改革的村(组),要制定集体经济组织成员确认实施方案,细化成员确认的时间节点和具体标准、程序、办法等事项。村集体经济组织成员确认实施方案,需经本村(组)集体经济组织成员会议通过并报乡镇政府审核、县级主管部门批准后实施。
牵头责任单位:市农业局,责任单位:市民政局。
(二)民主协商确认。确认成员身份应坚持有法依法,有政策按政策,没有法律、法规和政策依据的由成员民主协商解决。一般应按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,采取原始取得、依法取得、申请取得等方式,经过“收集意见、酝酿讨论、会议议决”的民主程序形成决定。成员身份的确认要注意协调平衡各方利益,既得到多数人认可,又防止多数人侵犯少数人权益,切实保护妇女儿童合法权益。
牵头责任单位:市农业局,责任单位:市民政局、市公安局、市妇联。
(三)加强成员管理。集体经济组织成员确认结果须向全体成员公示。成员的基本信息经乡镇政府审核,报县级主管部门备案。原则上农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口,通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法,按章程获得集体成员身份。
牵头责任单位:市农业局,责任单位:市民政局。
四、推进集体经营性资产股份合作制改革
(一)合理设置股权。股权设置应以成员股为主,可设置基本股、劳龄股等,原则上不设置集体股,可在集体收益分配中提取公积金、公益金,提取比例或数额由成员(代表)会议民主讨论决定。确因特殊情况需要设置集体股的,由本集体经济组织成员民主讨论决定。对于股权量化方式、配置比例等重大事项,依据有关法律、法规和政策,实行民主决定,张榜公示,并报乡镇政府审核、县级主管部门批准后实施。
牵头责任单位:市农业局。
  (二)规范股权管理。建立集体资产股权登记制度,由集体经济组织向成员发放县级政府农村集体资产主管部门监制的股权证书,记载集体经济组织成员持有的集体资产股份信息,作为其占有集体资产股份和享有收益分配权的有效凭证。集体资产股权管理原则上坚持“确权到人、发证到户,户内共享、社内流转,长久不变、静态管理”,不随人口变动而调整。
牵头责任单位:市农业局。

(三)不断完善农村集体资产股份权能。当前重点落实好集体经济组织成员对集体资产的占有权和收益权。改革后的集体经济组织要依据当年收益情况,合理确定分配方案,严禁借债分红。各县(市、区)要在开展试点工作的同时,积极探索集体经济组织成员持有的集体资产股份有偿退出及抵押、担保、继承等权能实现形式。现阶段农民持有的集体资产股份可在本集体内部转让或者由本集体赎回,有偿退出不得突破本集体经济组织的范围,防止少数人控制或改变集体所有性质。研究制定集体资产股份抵押、担保、贷款办法,及时总结试点经验,适时在全市推开。

牵头责任单位:市农业局,责任单位:市委农工部、市政府金融办、人行廊坊市中心支行等。
五、推进集体资源性资产股份合作
(一)加快农村各类产权确权登记颁证工作。按照“应确尽确、能确尽确”原则,加快农村土地承包经营权、林权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、水利设施所有权等农村各类产权确权登记颁证进程,为盘活农村资源资产奠定产权基础。
牵头责任单位:市农业局,责任单位:市林业局、市国土资源局、市水务局。
(二)扎实推进农户承包土地股份合作。积极引导农户把承包土地、林地的经营权转化为股权,入股现代农业园区或农业产业化龙头企业、农民合作社等,获取保底收益和按股分红。对中心村建设复垦出的耕地及农村闲置宅基地整理、土地整治中新增的耕地,可采取确权确股不确地的办法,实行统一经营或入股其他市场主体进行规模经营。
牵头责任单位:市农业局,责任单位:市林业局、市委农工部。

(三)积极开展集体未承包到户资源股份合作。支持集体经济组织利用未承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面等资源,采取股份合作的形式,进行资源开发、产业化经营,加大农村资源的有效开发利用力度,增加集体经济收入。

牵头责任单位:市农业局,责任单位:市水务局、市林业局、市国土资源局、市委农工部。
(四)引导发展农宅股份合作。在集体经济组织引导下,探索农户以宅基地使用权及农房财产权入股发展农宅合作社。在不改变农村集体土地所有权和农民宅基地使用权的前提下,鼓励农村居民与城镇居民合作建房、合作开展美丽乡村建设。
牵头责任单位:市委农工部、市旅游委,责任单位:市国土资源局、市建设局。
(五)鼓励发展旅游资源股份合作。支持景区附近、历史文化名村等有旅游资源的村,以旅游资源经营权、生态权入股成立股份合作制经济组织,发展休闲、度假、文化、观光等产业,增加农民的财产收益。
牵头责任单位:市旅游委、市委农工部,责任单位:市农业局、市林业局。
六、因地制宜探索农村集体经济有效实现形式
(一)强化农村集体经济组织功能作用。有集体统一经营资产的村(组)要建立健全村(组)集体经济组织,农村集体经济组织是集体资产管理的主体,是特殊的经济组织,可以称为经济合作社,也可以称为股份经济合作社。现阶段可由县级以上地方政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书,农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续,以便开展经营管理活动。发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。农村集体经济组织要制定组织章程,建立和完善股东(代表)会、理事(董事)会、监事会“三会分设”治理结构和运行机制,规范集体资产运营和管理。在基层党组织领导下,明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系,有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方,可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系。
牵头责任单位:市农业局,责任单位:市委组织部、市民政局。
(二)维护农村集体经济组织合法权利。严格保护集体资产所有权,防止被虚置。农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质,不得违反耕地保护制度。以家庭承包方式承包的集体土地,采取转让、互换方式流转的,应在本集体经济组织内进行,且需经农村集体经济组织等发包方同意;采取出租(转包)或者其他方式流转经营权的,应报农村集体经济组织等发包方书面备案。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中,探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。在集体土地被征收时,农村集体经济组织可就征地补偿安置方案提出意见并依法获得补偿。对于经营性资产,要体现集体的维护、管理、运营权利;对于非经营性资产,不宜折股量化到户,要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。
牵头责任单位:市农业局,责任单位:市国土资源局等。
(三)多种形式发展集体经济。从实际出发探索发展集体经济有效途径。大力开展农村集体资产资源经济合同审核清理,按照任务目标和时间节点统筹推进,规范农村集体资产资源承包租赁经营,加强农村集体资产资源的合理利用;农村集体经济组织可以利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游;可以在符合规划前提下,探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等,以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前、产中、产后农业生产性服务。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等,通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。
牵头责任单位:市农业局,责任单位:市委农工部、市委组织部、市旅游委、市财政局、市林业局、市水务局、市扶贫办、市国土资源局、市文广新局。
(四)引导农村产权规范流转和交易。要加快县级农村产权流转交易平台建设,力争到2018年底,基本建成市、县、乡三级一体化运营体系,实现交易平台、信息发布、交易规则、收费标准、交易鉴证、档案管理等“六统一”。已建立农村产权流转交易平台的地方,农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转要入市公开交易。县级以上政府要根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要,制定产权流转交易管理办法,健全市场交易规则,完善运行机制,实行公开交易,加强农村产权流转交易服务和监督管理。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,在试点基础上探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。
牵头责任单位:市供销社,责任单位:市委农工部、市农业局、市林业局、市水务局、市国土资源局。
七、切实加强对农村集体产权制度改革工作的领导
(一)强化组织领导。建立市级统筹协调、县级组织实施的领导体制和工作机制。市级成立由市委书记、市长任组长,市委、市政府分管领导任副组长,农工、市委改革办、农业、财政、林业、水务、国土等相关部门为成员的廊坊市农村集体产权制度改革领导小组,领导小组办公室设在市委农工部,抽调市直农业、林业、水务、国土、民政、旅游等部门人员组建办公室。各县(市、区)要依照市级成立相应机构,对本地农村集体产权制度改革工作进行安排部署。建立县级负主导责任,乡级负直接责任,村级负具体责任的责任体系,各级党委书记、村党组织书记是第一责任人,县乡党委书记、村党组织书记要亲自挂帅,承担领导责任。要层层分解任务,建立县领导包乡、乡领导包村、村干部包户全程负责机制,落实工作责任,提出具体要求,创造保障条件,确保事有人管、责有人负。对于改革中遇到的矛盾和问题,要切实加以解决,涉及重大政策调整的,要及时向上级请示汇报。
牵头责任单位:市委农工部,责任单位:市委改革办、市农业局、市委组织部。
(二)明确职责分工。农村集体产权制度改革工作由市农村集体产权制度改革领导小组组织领导,下设的领导小组办公室牵头实施。要梳理细化各项改革任务,明确任务承担单位,制定配套的分工实施方案,有关部门按职责抓好落实。市委农工部、市委改革办负责全市农村集体产权制度改革总体实施意见的谋划制定、综合协调、政策指导和督导检查;市农业局负责全市农村集体产权制度改革中清产核资方案制定实施、集体经济组织成员身份确认、股权设置量化及探索集体经济发展形式等重点工作;市财政局负责农村集体产权制度改革所需资金的财政保障;市行政审批局负责改制后的农村集体股份经济合作社组织筹建、政策咨询和注册登记;林业、水务、民政、国土、审计、金融、公安、税务等有关部门要分工负责、各司其职、相互配合,形成推进改革工作的合力。
牵头责任单位:市委农工部,责任单位:市委改革办、市农业局、市财政局、市行政审批局、市民政局等。
(三)加大政策支持。加大财政资金支持,抓紧制定各级财政支持农村集体产权制度改革的具体办法,将农村集体产权制度改革工作经费、试点村经费和人员培训经费等列入同级财政预算,强化对农村集体产权制度改革的财政保障。财政支持发展农村集体经济专项资金重点投向各类农村集体产权制度改革试点村。对政府拨款、减免税费等形成的资产除有明确规定外,原则上归农村集体经济组织所有,可以量化为集体成员股份。逐步增加政府对农村的公共服务支出,减少农村集体经济组织的相应负担。支持集体经济组织作为申报实施主体参与农业综合开发、农业产业化等农业和农村经济建设项目。改革后的集体经济组织在财政投资、融资贷款等方面,继续享受原集体经济组织的各项优惠政策。在农村集体产权制度改革中,免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税,免征签订产权转移书据涉及的印花税,免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费;农村集体资产产权在同一集体经济组织内部变动的,可持县级农村集体资产主管部门批准文件,免费办理相关变更和登记手续。鼓励金融机构将依法取得法人资格的农村集体经济组织纳入评级授信范围,并提供信贷支持。农村信用社要把农村集体产权制度改革试点村作为“双基共建”农村信用工程的重点,加大支持力度。加强农村金融担保体系建设,扩大农村集体资产抵押担保物范围,探索开展生产设施、集体股权抵押贷款。统筹安排农村集体经济组织发展所需用地。
牵头责任单位:市农业局,责任单位:市委农工部、市财政局、市发改委、市国税局、市地税局、市国土资源局、市政府金融办、廊坊银监分局、人行廊坊市中心支行、省联社廊坊审计中心。
(四)加强督导检查。建立月报表、季调度、半年督查、年底总结评估制度,及时掌握和通报各地农村集体产权制度改革进展情况。对工作推动不力、进展不快、大局不稳的县(市、区),约谈县(市、区)委书记、问责相关人员。建立考核评价体系,引入第三方对各县(市、区)工作完成情况进行评估,并作为对县级党委、政府综合考核评价的重要依据。
牵头责任单位:市委农工部,责任单位:市委改革办、市农业局、市委组织部、市委督查室、市政府督查室。
(五)广泛宣传培训。各级党委、政府要组织干部深入基层,加强政策解读和干部培训,广泛宣传动员。通过党报、明白纸、广播电视、微信、村务公开栏等多种形式,让群众明白改革的目的、意义和政策,调动基层干部和广大群众参与改革的积极性和主动性。加大基层业务人员培训力度,编写通俗易懂的宣传材料和政策问答,让基层干部群众全面了解改革精神和政策要求。按照“省培训到县、市培训到乡镇、县培训到村”的总体要求,采取“走出去,引进来”的办法,通过集中授课、观摩交流、专题讲座等培训,提高党政负责人和相关工作人员的政策水平及工作能力。加快建立市、县两级农村集体产权制度改革辅导员队伍,深入试点和基层,承担起指导改革工作的责任,营造浓厚的改革氛围。
牵头责任单位:市委农工部,责任单位:市农业局、市委宣传部。
(六)确保农村稳定。各地要高度重视改革中出现的新情况、新问题和新矛盾,加强问题研判,制定工作预案,及时妥善化解和处理各类矛盾纠纷。落实属地管理责任制,认真做好农村产权纠纷调解仲裁和司法救济工作,确保把矛盾化解在基层,消除在萌芽状态,为全市农村集体产权制度改革创造良好的社会环境。

    牵头责任单位:市委农工部,责任单位:市农业局、市信访局、市司法局。 

 
主办单位:中共廊坊市委农村工作领导小组办公室  河北省廊坊市农业农村局
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